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Archivo mensual: agosto 2017

La plurinacionalidad como significante vacío (y II)

Un proyecto de integración solidaria

A lo largo de estos años el Estado de las Autonomías ha asumido, entre otras, las competencias que incluyen las grandes rúbricas del gasto como son la educación y la sanidad, sin que paralelamente se haya construido una clave de bóveda del sistema que haga posible una verdadera cooperación entre las regiones y la administración central. Ante esta situación, el Partido Popular parece que se apunta a la lógica conservadora de no cambiar nada y da la impresión de ir a remolque de los acontecimientos, mientras que por su parte el PSOE ha propuesto recientemente como gran novedad la vía de la plurinacionalidad, sin mayores especificaciones al respecto. En el caso de Podemos es difícil concretar cuáles son sus propuestas en esta cuestión, pues pasan fundamentalmente por someterlas en cada caso a lo que decidan los ciudadanos de cada región.

Por otra parte, seguir la pauta que se utiliza mucho en España de que los problemas se solucionan simplemente con un cambio de legislación nos llevaría a creer que el problema territorial desaparecerá con una reforma de la Constitución de 1978. Sin embargo, en mi opinión se puede avanzar bastante si se adoptan algunas decisiones y acuerdos políticos en el actual marco constitucional.

En primer lugar, debería aclararse en qué consisten las diferencias entre nacionalidades y regiones contempladas en el artículo 2 de nuestra Constitución. Por ejemplo, habría que aclarar quienes son las nacionalidades y cuales sus competencias con respecto al resto de regiones. Y en este punto se debe hacer una aclaración importante: ¿pueden negociar bilateralmente las llamadas nacionalidades con la Administración Central, o bien se deben sentar en una única mesa en donde estén presentes las diecisiete autonomías y el gobierno central? En ese marco, cabe preguntarse si se debe consolidar o no la relación bilateral del País Vasco con el Estado a través del concierto y del cupo, y de si un nuevo encuadre de Cataluña en España pasa también por una relación bilateral, adopte ésta una forma u otra: en eso precisamente consistía el federalismo asimétrico defendido por Pascual Maragall, y que en la práctica era más bien una propuesta de confederación muy alejada de los principios del federalismo.

En segundo lugar, y para tratar de lograr una mayor eficiencia en la asignación de recursos públicos, así como para poner en marcha procesos de codecisión entre los gobiernos regionales y el gobierno central, habría que alcanzar un gran pacto político para revisar el desglose de las competencias autonómicas en tres grupos: las atribuidas de forma exclusiva a una u otra administración, las que se desarrollan de forma compartida con el gobierno central y aquellas otras competencias que se ejercen en paralelo por ambos niveles de gobierno. Las competencias compartidas deberían considerarse más una vía de ejercer de forma más eficiente una competencia que una cesión de soberanía, ya que, por ejemplo, un órgano federal puede tener una mayor información de la oferta sanitaria en el conjunto de España a la hora de diseñar un nuevo hospital en una determinada región, que cuando se proyecta desde la óptica de un modelo regional sanitario autosuficiente. Algo similar ocurre con la compra de medicamentos, pues el poder negociación que se tendría frente a las grandes multinacionales farmacéuticas si se hiciese de forma conjunta sería muy superior al de cada región de forma aislada. Estos dos ejemplos -se podrían poner otros muchos- muestran como unos mecanismos federales de codecisión podrían evitar despilfarros y generar ahorros en la asignación de los recursos públicos, que por cierto son escasos para cubrir las necesidades y proceden del bolsillo de los ciudadanos.

En tercer lugar, habría que diseñar un nuevo sistema de codecisión para ejercer las competencias compartidas que supere el funcionamiento actual de las Conferencias Sectoriales, en las que el ejecutivo central tiene la capacidad de iniciativa y en las que no existen reglas explícitas de votación para llegar a acuerdos, salvo que se produzca unanimidad por parte de los gobiernos regionales, lo que resulta muy costoso y difícil en términos de toma de decisiones entre administraciones con objetivos muchas veces diferentes.

El diseño de unas reglas de votación para ejercer de forma conjunta las competencias compartidas requiere previamente un acuerdo sobre el número de votos que se asigna a cada región y a la administración central. Y en esta materia existen diferentes modelos en el campo del federalismo. Desde aquellos en los que se determina que cada territorio tiene un voto y el gobierno federal los mismos que la suma de los estados federados, hasta aquellos otros en los que el número de votos de cada miembro de la federación es atribuido en función de la población ponderado por otros criterios políticos que garanticen un mínimo de votos para los territorios más pequeños. Esta última opción estaría en linea con el método utilizado en la Unión Europea para asignar los votos a los Estados miembros.

Además de la asignación del número de votos el proceso de codecisión requiere un acuerdo en los procedimientos de votación. Habría que determinar en qué materias se precisa la mayoría simple, en cuales la mayoría cualificada o reforzada y si se puede dar o no una minoría de bloqueo. Incluso habría que ver si hay que establecer en algún caso la unanimidad como requisito para alguna cuestión.

Probablemente el listado de asuntos enunciados en los párrafos anteriores podría ser ampliado y sobre el mismo tener posturas muy diferentes, pero en todo caso los problemas que actualmente presenta el Estado de las Autonomías -que reitero van más allá de los problemas ligados a la cuestión catalana- requieren que se abandonen los nominalismos y se ofrezcan propuestas concretas por parte de los diferentes partidos que sirvan de base para una discusión que propicie un gran acuerdo político.

España ha llegado tarde a la construcción del Estado de Bienestar, ya que el proceso que se abrió con la Segunda República en el campo de las políticas sociales fue abortado por un golpe de estado y cuarenta años de dictadura, mientras que nuestros vecinos europeos se dedicaban a diseñar las políticas y los servicios para combatir a los cinco males que aquejaban a sus sociedades: la Necesidad, la Enfermedad, la Ignorancia, la Miseria y la Pereza. Con variantes y opciones políticas diversas, algunos países de nuestro entorno han desarrollado un Estado de Bienestar cuya protección va desde “la cuna a la tumba”. A pesar de los grandes avances realizados, España se encuentra a la cola en el porcentaje de gasto en protección social con respecto al Producto Interior Bruto dentro del ranking de los quince Estados miembros anteriores a la ampliación al Este.

Frente a ello, un Estado de las Autonomías que genere un Estado de Bienestar con diferencias regionales no puede ser considerado el mejor camino para garantizar la igualdad entre los ciudadanos españoles. Y hay que decir claramente que mayores cotas de autogobierno regional llevan ineludiblemente a mayores diferencias en los servicios públicos que se prestan a los ciudadanos: las diferencias en los catálogos de prestaciones sanitarias, la importancia y calidad de la educación pública, la existencia de una renta mínima garantizada son claros ejemplos de la forma de ejercer la autonomía en nuestro país y que determinan políticas sociales cada vez más diferenciadas.

En 1933, Indalecio Prieto señalaba que lo que más echaba de menos en su labor de gobernante era no conocer de modo suficiente a España, por haberla visto solamente a través de las neblinas de los paisajes norteños. Hoy necesitamos volver a conocer a una España, que lejos del patriotismo de banderita, sea un proyecto de integración solidaria de sus nacionalidades y regiones que refuerce su papel a desarrollar en Europa y en el mundo.

La plurinacionalidad como significante vacío (I)

La necesidad de reformar el sistema autonómico español

El pasado mes de junio Francisco González de Lena publicaba un post en este blog en el que nos hablaba de la invasión de los significantes vacíos en la actividad política y el carácter plurinacional es quizás la muestra más reciente de estas fórmulas sin contenido para tratar de arreglar el encuadre de Cataluña en España.

Al margen de las referencias a Bolivia como ejemplo de Estado plurinacional o el reconocimiento de que el concepto se está desarrollando por parte de un significado miembro de la nueva dirección del PSOE, lo cierto es que más allá de los nominalismos utilizados -tal como el de nación de naciones o similares- resulta del todo necesario que las propuestas políticas referidas al modelo territorial se concreten lo más posible para evitar el confusionismo que términos como el federalismo asimétrico -que en su día utilizó Pascual Maragall y que hoy vuelven a utilizar los socialistas valencianos en sus reciente congreso- tengan significados reales bastante diferentes al federalismo clásico.

Han pasado cuatro décadas desde que en las manifestaciones de la Transición se gritaba el eslogan unitario “Libertad, Amnistía y Estatuto de Autonomía” y de entonces para acá se ha ido configurando un país muy distinto en lo económico y en lo político. Centrándonos únicamente en el plano territorial, superados ya los debates sobre las vías lentas y rápidas del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones establecido en el artículo 2 de la Constitución de 1978, concluido hace ya bastantes años el proceso del traspaso de competencias y abordadas varias reformas de los estatutos de autonomía, parece oportuno interrogarse si el llamado Estado de las Autonomías ha resuelto satisfactoriamente el problema territorial en España.

En primer lugar, creo oportuno señalar que se ha convertido en un tópico afirmar que el proceso autonómico ha generado mayores tasas de crecimiento de la economía española a lo largo de las últimas décadas, lo cual no tiene mayor fundamento que la dificultad de generar un modelo alternativo que simule cual hubiese sido el crecimiento en el caso de un Estado más centralizado en los campos de la política fiscal, con una regulación única sobre la unidad de mercado y, por sólo poner un ejemplo, en el campo de las políticas sociales, con un Sistema Nacional de Salud. Soy consciente de que la mayoría considera innecesario un ejercicio de este tipo ya que opina que el modelo territorial español es irreversible y beneficioso y únicamente este asunto le preocupa a los jacobinos -como es mi caso- que seguimos pensando en la prevalencia sobre los territorios de la famosa triada de la Ilustración y de la Revolución Francesa: los valores de la libertad, la igualdad y la fraternidad en un ámbito territorial cada vez más amplio. Que si primero impulsaron revoluciones que trajeron la democracia a muchos países, actualmente deberíamos aspirar a que se consoliden en el marco de la Unión Europea.

En España, más allá de los problemas y reivindicaciones que, a pesar del alto nivel de competencias alcanzado, siguen planteando los diversos nacionalismos -actualmente en plena ebullición en Cataluña y en stand by en el País Vasco- el proceso autonómico ha ido creando lo que se pueden calificar como “nuevos nacionalismos de baja intensidad” en el resto de los territorios al centrarse principalmente el debate político en la defensa de unos abstractos e inconcretos intereses regionales frente a un ente perturbador de los mismos: la Administración Central, o más coloquialmente Madrid. De esta forma, en España el Estado tiende a configurarse más como una suma de diecisiete sistemas regionales que tienen un adversario único que como un proyecto en común de país.

Curiosamente a este “nuevo nacionalismo regional” se han ido apuntando con más o menos fervor los diferentes partidos, desde la derecha hasta todas aquellas variantes que han surgido de la crisis del movimiento comunista. Asimismo, y desde hace algún tiempo, la ausencia de liderazgos nacionales en el PSOE le ha impulsado a este mismo posicionamiento: la existencia de los llamados barones regionales constituye en este partido centenario un claro indicador de la prevalencia de los territorios sobre los ciudadanos.

Al margen de las mejoras que el proceso autonómico haya generado en campos como el de la convergencia regional, se pueden señalar algunos problemas que dicho proceso ha ido produciendo a lo largo de estos años. En primer lugar, la legislación que se ha ido aprobando en las diferentes regiones ha tenido un impacto negativo sobre la unidad de mercado. Se tardaron casi cuatrocientos años en lograr un mercado único en España -desde la unidad política de los Reyes Católicos hasta la aparición de la peseta como moneda de curso legal el 19 de octubre de 1868- y parece que en los últimos cuarenta años nos hemos empeñado en seguir el camino contrario. El asunto parece un tanto contradictorio, pues en paralelo, y desde hace décadas, estamos participando en nuestra condición de Estado miembro de la Unión Europea en lograr un mercado único europeo.

En segundo lugar, el hecho de que la gestión de ciertos impuestos haya sido cedida a las Comunidades Autónomas, así como el desarrollo desigual de los impuestos propios de cada región ha generado distorsiones -principalmente en el caso de los impuestos sobre Patrimonio y sobre Sucesiones y Donaciones- en la localización de personas y capitales. Este asunto está dando lugar a importantes diferencias que atentan contra el principio de igualdad en materia fiscal de los ciudadanos españoles.

En tercer lugar, la existencia de crecientes economías de escala en la prestación de algunos servicios públicos, como es el caso de la atención sanitaria -especialmente en las actividades que utilizan tecnologías avanzadas y que requieren elevadas inversiones así como altos niveles de utilización-, exigirían un diseño que tenga en cuenta el marco del conjunto del país, lo que choca frontalmente con la concepción de sistemas sanitarios regionales autosuficientes en los que se están configurando diferentes catálogos de prestaciones sanitarias.

En cuarto lugar, la existencia o no de un salario social o medida equivalente, así como las importantes diferencias regionales en su cuantía, pone en evidencia que los españoles sufren fuertes diferencias en la garantía de una renta mínima en función de la región en la que residan.
Se podrían señalar otros muchos ejemplos -como el de la investigación científica y la oferta de enseñanzas universitarias- en los que las duplicidades y la falta de cooperación regional pueden estar generando una ineficiente asignación de recursos públicos.

En consecuencia, y al margen de que en estos momentos la cuestión catalana acapare el debate político territorial, si se realiza un análisis serio del proceso, la conclusión es que el desarrollo del Estado de las Autonomías ha generado desigualdades en los derechos y deberes de los españoles según su región de residencia.

Ante esta situación caben dos actitudes. O bien ignorar los problemas que el proceso autonómico ha generado, siguiendo la máxima del conservador inglés Lord Balfour de que “más vale hacer lo que se ha hecho siempre, aunque sea una tontería, que hacer cosas sabias que no se han hecho nunca”, o bien abordar en profundidad el asunto haciendo propuestas de reforma que concreten mecanismos que aumenten la cooperación regional y frenen la actual tendencia a la desigualdad entre españoles.

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