CONSIDERACIONES SOBRE NUESTRO SISTEMA DE PENSIONES

Una versión más breve de este artículo se publicó en el reciente Anuario de Relaciones Laborales 2012, editado por UGT

En una nota a pie de página de la reciente publicación de FEDEA Nada es gratis, se incluye una afirmación que merece la pena transcribir ya que es la primera ocasión en la que de ese entorno de la Fundación sale a la luz una sentencia sobre un tema que en ocasiones anteriores había sido resuelto de modo bien distinto.  El caso es que hablando de la reforma de las pensiones la nota dice: “Un pequeño inciso: nosotros no defendemos un sistema de capitalización para España porque éste, en contra de lo que algunas veces se afirma de manera errónea, no soluciona los problemas de sostenibilidad de la Seguridad Social. Los costes del envejecimiento de la población ya se han devengado en su mayor parte y por tanto hay que pagarlos independientemente de si mantenemos un sistema de reparto o nos movemos a un sistema de capitalización”.[1]

Lo que significa que los costes del envejecimiento ya se han devengado no es otra cosa que la imposibilidad de privar a los cotizantes actuales de los derechos que ya tienen adquiridos con sus cotizaciones; tales derechos vistos desde el lado de la Seguridad Social son el compromiso de pagar unas prestaciones en el medio y largo plazo. Entonces este acontecimiento (es el valor que tiene para mí la declaración de la nota) proporciona la oportunidad de analizar la conceptualización del significado de un sistema de seguro que garantiza la sustitución de las rentas de activo por otras a las que denominamos pensiones de jubilación.

Una valoración de los cambios de posiciones que respecto al sistema de pensiones que se están produciendo en estos momentos, desemboca necesariamente en una pregunta: ¿qué es lo que tanto prestigió académicamente al sistema de capitalización? Evidentemente no ha sido solo en España en dónde la capitalización ocupó la mayor parte de los trabajos académicos, para ser elogiada o directamente propuesta como alternativa al reparto. ¿Tiene ello algo que ver con la presencia en la financiación de estos trabajos de las entidades de crédito? Cada uno de nosotros tenemos una respuesta a esa pregunta. Yo, personalmente, creo que la incidencia académica (y su consecuente presencia en los medios de comunicación) debe mucho a la importancia que el Banco Mundial concede a las distintas alternativas al sistema de reparto, que a estas alturas está claro que no es la preferencia del Banco.

Efectivamente, fue el Averting… el que provocó todo el debate académico de la década de los años 90 con la capitalización y privatización de los sistemas de pensiones como protagonistas; en esa etapa, el sistema chileno  era la referencia que vino a España a recomendar el señor Piñera, arquitecto del mismo. Era el año 1994.

Una década después el Banco Mundial abandona su apuesta por la capitalización y apadrina la botadura del sistema de cuentas nocionales de contribución definida y de reparto.[2]En este caso la referencia es la reforma del sistema sueco que se inclinó por ese instrumento de proporción de rentas de sustitución del salario y que, de nuevo, el Banco Mundial propaga en diversos países del mundo. Aquí en España el sistema de las cuentas nocionales vuelve a prender en la literatura académica y en la recomendación política de fundaciones como FEDEA. Y en esas estamos en estos momentos.

Las consecuencias del sistema sueco

En la realidad española han confluido dos propuestas alternativas al vigente sistema público de reparto. Por un lado, la propuesta de FEDEA que se inclina por el sistema sueco; por otro, la propuesta de UNESPA (la patronal del seguro) que habla de un sistema mixto reparto/capitalización, si bien la capitalización tan obligatoria como el reparto. De hecho ambas propuestas podrían ser la misma en la medida en la que el sistema sueco contiene los dos instrumentos financieros: el reparto y la capitalización, aunque en proporciones muy distintas[3].

Así, todo parece apuntar en esas preferencias al sistema mixto de contribución definida, de reparto y de capitalización. Es decir, el sistema sueco. Esto es, el que en estos momentos apadrina el Banco Mundial y que ha llevado a Suecia, Italia, Brasil, Polonia, Letonia y Kyrguizistán, a la adopción del mismo. De él se destacan como elementos que le caracterizan básicamente tres. Por un lado garantiza el mantenimiento del tipo de cotización sobre el salario, por eso se le denomina de cotización definida; por otro calcula en el momento de la jubilación para cada cohorte la esperanza media de vida; y finalmente lleva asociado un mecanismo de vuelta al equilibrio financiero en el caso de que los pasivos del sistema superen a los activos. De ese modo el sistema parece inmune tanto a los riesgos demográficos como a los socioeconómicos

Los creadores de este sistema y los partidarios de su implantación en nuestro país, sostienen que al someter al mismo a estrictas reglas actuariales se está evitando la politización y su apropiación por políticos populistas, una deriva, aseguran, tan usual en el caso de la política de pensiones. En consecuencia, ellos creen que además de la inmunidad frente a los dos riesgos anteriores, se puede y se debe añadir una inmunidad adicional: la del riesgo político.

Sin embargo, por más que los rigores técnicos hayan sido respetados al máximo en el diseño del sistema, la cruda realidad se suele colar por las rendijas dando lugar al derrumbe de principios básicos del sistema como, en el origen, era la erradicación de la discrecionalidad política en la evolución del artefacto financiero. Una descripción de cuanto ha ocurrido en 2010 en el sistema sueco es esclarecedora de que, como en otros sistemas, todo es relativo porque todo depende de las circunstancias de cada momento que son, a fin de cuentas, las que determinan las pensiones que los jubilados perciben y que en función de la gravedad de la coyuntura resquebrajan principios y reglas.

Lo cierto es que el nuevo sistema sueco venía funcionando bien desde 2002. Hasta ese año y desde 1999 (año de implantación) la relación entre activos y pasivos rondó la unidad o la superó levemente; así ocurrió también desde esa fecha hasta que en 2008 la crisis financiera deprimió las cotizaciones bursátiles y redujo severamente el valor de uno de los activos fundamentales del sistema que es el buffer fund[4](un fondo de reserva) que, mayormente, tiene invertidos sus recursos en renta variable. De ese modo la crisis económica y financiera llegó al sistema sueco afectando por vez primera a su índice de solvencia que alcanzó un valor por debajo de la unidad (los pasivos superaron a los activos), y disparó la activación del mecanismo de equilibrio automático que afectó tanto a la revisión de las pensiones de los jubilados como al rendimiento de las cuentas de los activos.

Pero como la reducción que el mecanismo de equilibrio automático exigía era de cuantía notoria y excesivamente lesiva para el jubilado, el Parlamento sueco legisló para cambiar las reglas. ¿Cómo? Hasta ese momento la norma establecía que el valor del buffer fund era el de las cotizaciones de 31 de diciembre de cada año y después del cambio normativo en lo relativo al índice el valor del buffer fund fue el de una media móvil de tres años para suavizar sus efectos; de esa manera el índice redujo sus efectos y dejó la evolución de las pensiones en 2010[5] en -3,0%, cifra inferior al -4,5% de no haber tenido lugar el cambio legislativo. A ello se añadió una rebaja de la fiscalidad a los beneficiarios de pensiones que no fueran perceptores de la pensión mínima garantizada.[6]

Ole Settergren, que fue uno de los arquitectos del sistema sueco, saca tres lecciones de esta crisis y del modo en que se afrontó[7]. La primera es que la confianza del público se ha visto socavada si bien la respuesta se ha producido en los estrictos términos de la regla inicial, esto es, aplicando el mecanismo de equilibrio automático. La segunda es que de todos modos el daño causado se ha minimizado por la incidencia de las pensiones mínimas garantizadas y la rebaja de la fiscalidad de los jubilados. En tercer lugar, el comportamiento ante la crisis pone en valor la existencia de reglas predeterminadas que se aplicaron de modo estricto y que ahorraron todos los debates que en otras circunstancias se habrían producido.

Pese a todo, lo que aconteció en torno a una crisis económica y financiera de la intensidad observada y de duración aún incierta, no es otra cosa que lo ya conocido: el futuro, incluso el futuro a corto plazo es completamente impredecible. Por más que quienes diseñaron se hubieran empeñado en la perfección técnica siempre es posible una rendija por la que aparece un problema; en este caso el criterio temporal para valorar el fondo de reserva, que es parte sustancial de los activos del sistema. Más aún, la pretensión de encapsulamiento respecto a decisiones políticas se ha evidenciado falsa. En realidad el valor computable del fondo de reserva pasó a ser el obtenido con una media móvil de tres años, pero por qué no cuatro o cinco; todo es posible cuando lo que se pretende evitar una reducción de las pensiones que se considera políticamente inviable. Más enjundia tiene la medida de acompañamiento fiscal consistente en la reducción de la imposición de los jubilados que abre todas las posibilidades para el futuro. Esa válvula de escape (la interactuación entre el sistema fiscal y el social) abre todas las posibilidades para el futuro del sistema.

Una conceptualización de los sistemas de pensiones

Pension Reform, la nueva referencia del Banco Mundial, como en su día lo fue el Averting, contiene cuatro artículos[8] de los mejores especialistas en la materia que tratan de conceptualizar los sistemas de pensiones que hoy en día tienen mayor presencia en la realidad de los países más avanzados del mundo. Más en particular la atención se centra en los que dominan la escena que en estos momentos son los pertenecientes a las familias de la prestación definida y de la contribución definida.

Lo primero que hay que dilucidar a propósito de una cuestión como esta son los objetivos a los que pretende alcanzar un sistema de pensiones, que son, obviamente, los que sustentan la existencia de los mismos. En primer término está la suavización del consumo de los individuos a lo largo de su ciclo vital; en segundo lugar se encuentra la pretensión elemental de asegurar la percepción de rentas en la vejez; tercero, pero no menos importante, es la pretensión de los sistemas de luchar contra la pobreza en la vejez; y, por último, alcanzar otros ibjetivos en cuanto a la distribución de la renta.

Los criterios para el análisis son los habituales en la teoría del bienestar: la eficiencia, la equidad intra e intergeneracional, la distorsión del mercado de trabajo y otras consideraciones. No obstante, lo que destaca en los cuatro autores que se citan en las notas del pie de página es algo que expresa de modo muy nítido Barr cuando en un apartado denominado curiosamente “aspectos equívocos” afirma: “Algunas características de los NCDs [el sistema sueco] pueden ser observadas bien como ventajas o bien como desventajas, dependiendo de los puntos de vista  a cerca de la teoría, los hechos empíricos o los valores” (Barr, p. 63). En último término, como es habitual en las ciencias sociales, el análisis científico limita con los valores personales.

De la panoplia de criterios a  aplicar en el caso NCD vamos a situar el foco en primer término en las ventajas y posteriormente en las desventajas. La primera ventaja aducida es la  equidad que caracteriza a los sistemas dominados por lo actuarial. Quien crea eso, creerá también  que los sistemas de pensiones deben de tener como mucho un objetivo de lucha contra la pobreza y poco más, y defenderá que, consecuentemente, ese gasto se financie con impuestos generales y no con cotizaciones de los trabajadores. Pero otras personas creerán que entre los objetivos a alcanzar se encuentra también la suavización del consumo (o el ahorro).

 

 

 

 

 

 



[1] Jorge Juan (2011): Nada es gratis. Ediciones Destino. pág. 111.

[2] Holzmann, R. y Palmer, E. (editores)(2003): Pension Reform. Issues and Prospects for Non-Financial Contributions Defined (NCD’s) Schemes. Banco Mundial.

[3] Del tipo de cotización del 18,5% del salario, el 16% engrosa el reparto y el 2,5% se dirige a la capitalización.

[4] En términos de PIB el fondo que en los tres años anteriores, en media, había alcanzado un valor del 29%, se desplomó en 2008 hasta un 22%.

[5] ¿Por qué un hacho acontecido en 2008 muestra sus primeros efectos en 2010? Por las peculiaridades del sistema sueco. Como la revisión se lleva a cabo utilizando el crecimiento real del salario per capita éste no se puede conocer hasta la publicación de la Contabilidad Nacional que tiene lugar en el último trimestre de 2009  y el valor exacto el gobierno lo aprueba en los inicios de 2010.

[6] En Suecia la percepción de la pensión mínima en cuantía completa exige 40 años de residencia en el país, cifra a partir de la cual  la pensión reduce su valor. En el año 2009 el 42% de todos los jubilados y el 26% de los jubilados ese año cobraban la pensión mínima. En 2010 la pensión mínima garantizada era de 6.713 coronas mensuales (12 pagas) en al caso de persona casada (unos 790 euros). Las pensiones mínimas se financian con impuestos generales y su cuantía se revisa de acuerdo con la evolución del Indice de Precios al Consumo.

[7] Ole Settergren (2011): Impact of the financial and economic crisis on the Swedish pension system. (www.issa.int)

[8] Barr, N. (2003): “Non-Financial Defined Contribution Pensions. Mapping the Terrain”. Pension Reform. pp 57-71.

Diamond, P.(2003):“Conceptualization of Non-Financial Defined Contribution Systems”. Pension Reform. pp. 76-80.

Lindbeck, A.(2003): “Conceptualization of Non-Financial Defined Contribution Systems”. Pension Reform. pp. 71-80

Valdés-Prieto, S.(2003):“Conceptualization of Non-Financial Defined Contribution Systems”. Pension Reform. pp. 81-91.

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